資產追回：外國政治公眾人物的資產

從憲法緊急權力到成文法

瑞士對下台統治者資產的政策，在F部分有歷史性的敘述，從1986年凍結馬科斯帳戶到返還阿巴查資金。數十年來，在普通司法協助之外凍結此類資產的法律依據就是《聯邦憲法》本身。第184條第3款授權聯邦委員會在維護國家利益需要時發佈條例和決定，第185條則賦予其為保護內部和外部安全而行使的類似權力。¹在舊憲法下，此類緊急條例曾用於馬科斯和蒙博託的資產。2011年，聯邦委員會依據同一權力處理了與突尼斯本·阿里政權和埃及穆巴拉克政權有關的資產，2014年又處理了烏克蘭維克托·亞努科維奇身邊人員的資產。²

杜瓦利埃案暴露了這一做法的侷限。由於海地司法系統無法進行訴訟，與海地的司法協助宣告失敗，聯邦最高法院於2010年裁定，因相關犯罪已過追訴時效，杜瓦利埃資產不能依普通規則沒收。議會的回應是制定2010年《非法資產返還法》，即所謂《杜瓦利埃法》（Lex Duvalier），允許在失敗國家的情形下予以沒收。³該法後來被一部綜合性法律所取代，即2015年12月18日《關於凍結和返還外國政治公眾人物所持非法資產的聯邦法》，德文簡稱SRVG，英文稱Foreign Illicit Assets Act（《外國非法資產法》，FIAA）。該法於2016年7月1日生效。⁴

《外國非法資產法》

該法規範“外國政治公眾人物或其密切關係人所持資產的凍結、沒收和返還，前提是有理由認為這些資產系通過腐敗行為、刑事性管理不當或其他重罪獲得”。該法規定了兩類凍結。第一類依第3條，是著眼於司法協助的預防性凍結。聯邦委員會可在以下情況下下令凍結：來源國政府已喪失權力或政權更迭似已不可避免，該國腐敗程度眾所周知地高，資產看來很可能是通過腐敗或其他犯罪獲得，並且維護瑞士利益需要凍結。此類凍結以四年為限。聯邦委員會可每次延長一年，最長期限為十年。

第二類凍結依第4條，作為沒收的依據。它適用於司法協助失敗的情形，通常是由於來源國的司法系統全部或部分崩潰，無法滿足司法協助程序的要求。屆時，聯邦財政部可向聯邦行政法院提起沒收之訴。如果資產處於政治公眾人物或其密切關係人的支配之下，來源非法，且已依第4條被凍結，法院即下令沒收。沒收不受時效限制。依第15條，如果某人的財富在行使公職期間異常增長，且該國在此期間腐敗程度眾所周知地高，則推定資產來源非法。如果能夠證明資產“極有可能”系合法取得，該推定即被推翻。⁵

該法還對金融業規定了義務。持有或管理被凍結所涉人員資產的個人和機構必須立即報告。聯邦可協助來源國爭取資產返還，例如提供法律諮詢、組織國際會議或派遣專家。第17條和第18條規定了返還的原則。返還的資產必須用於改善來源國民眾的生活條件或加強該國的法治，聯邦委員會為此與接收國締結協議。聯邦外交部（FDFA）通過其國際法局下設的資產追回處管理這一體系，併為相關國家的司法機關提供支持。⁶

凍結實踐

依據該法及其前身作出的凍結清單，堪稱2011年以來政治動盪的一部簡史。突尼斯的凍結於2021年1月18日屆滿，達到十年上限。埃及的凍結在瑞士刑事程序終止後，於2017年12月20日解除。烏克蘭的凍結於2023年2月27日屆滿，此時聯邦委員會已就超過1.3億瑞士法郎啟動沒收程序。2025年和2026年新增了兩項凍結。巴沙爾·阿薩德及其身邊人員的資產自2025年3月7日起被凍結，尼古拉斯·馬杜羅及其關係人的資產自2026年1月5日起被凍結。⁷

委內瑞拉的凍結說明了這一工具的運作方式。馬杜羅被趕下台後，聯邦委員會於2026年1月5日下令凍結其本人及其關係人（委內瑞拉現任政府成員除外）在瑞士持有的任何資產，期限四年，立即生效。聯邦委員會解釋說，決定性因素是下台已經發生，且委內瑞拉已有可能啟動法律程序。它指出，自2018年起已依據《禁運法》對委內瑞拉實施制裁，而新措施涉及迄今未受制裁的人員。新聞稿未披露被凍結金額的數字。⁸兩種制度之間的區別對蘇黎世的銀行十分重要。依《禁運法》實施的制裁（見前一章）服務於外交政策目標，在這些目標實現後即予解除。依《外國非法資產法》實施的凍結則服務於未來的返還，並可能以沒收告終。

烏克蘭沒收程序是對該法的第一次真正檢驗。2023年2月15日，聯邦委員會指示聯邦財政部就前總統身邊人員超過1.3億瑞士法郎的資產向聯邦行政法院提起沒收之訴。⁹這些訴訟將檢驗在沒有外國判決的情況下進行沒收的法定模式能否在有爭議的案件中發揮作用。

返還實踐與數據

瑞士自稱是返還非法資產的領先國家。聯邦外交部稱，瑞士已向外國返還逾20億美元。它提出了返還的三項原則：透明與問責、使來源國民眾受益，以及設立監督機制以防止返還的資金重新流入腐敗渠道。¹⁰該部早前的一份非正式文件列出了主要案例。6.84億美元的馬科斯資產在聯邦最高法院作出裁決後，於1990年代末返還菲律賓，部分用於補償人權侵犯的受害者。2002年，秘魯在蒙特西諾斯案中獲得9200萬美元，資金通過一個處理腐敗所得的國家基金撥付。尼日利亞於2005年獲得約7億美元的阿巴查資產，此後又在世界銀行監督下獲得3.21億美元。哈薩克斯坦於2007年通過獨立的、面向兒童和青少年的BOTA基金會獲得1.15億美元，2012年又在世界銀行承擔受託責任的情況下獲得4800萬美元。安哥拉於2005年獲得2400萬美元，2012年獲得4300萬美元，用於人道主義、教育和農業項目。¹¹

蘇黎世在蒙特西諾斯案中發揮了直接作用。2000年10月，瑞士各銀行向反洗錢報告辦公室報告了與秘魯情報機構前首腦弗拉迪米羅·蒙特西諾斯有關的帳戶後，蘇黎世州第四預審法官辦公室啟動了刑事程序。調查顯示，蒙特西諾斯在三十多筆交易中收取了武器交付的佣金，金額相當於購買價格的18%。2002年6月12日，蘇黎世預審法官下令移交這些資產，2002年8月20日完成了首筆7750萬美元的移交。世界銀行與聯合國毒品和犯罪問題辦公室的被盜資產追回倡議記錄了此後的返還情況：2020年依據與盧森堡的三方協議返還1630萬美元，以及聯邦最高法院於2023年5月在一起非基於定罪的沒收案件中作出裁決，准許再返還850萬美元。¹²

第二次阿巴查返還成為受監督返還的範例。瑞士、尼日利亞與世界銀行之間的協議在華盛頓簽署。由日內瓦檢察官沒收的3.21億美元被用於資助“國家社會安全網項目”，該項目向貧困家庭提供現金轉移支付。在此類案件中，民間社會組織首次參與了協議的起草。然而，批評者指出，2005年返還的7億美元中有相當一部分不知所蹤，這也解釋了為何對第二次返還實施更嚴格的監督。¹³

烏茲別克斯坦案將這一模式應用於新的情境。在聯邦檢察院於2012年針對烏茲別克斯坦前總統之女古爾納拉·卡里莫娃等人啟動的刑事程序中，鉅額資金被沒收。2022年8月，聯邦委員會與烏茲別克斯坦政府簽署協議，規定這些資產將通過一個聯合國信託基金用於造福烏茲別克斯坦民眾。¹⁴第一批約為1.31億美元。2025年2月6日在塔什干簽署的第二份協議規定，通過聯合國烏茲別克斯坦2030願景多夥伴信託基金返還約1.82億美元，用於具有重大社會意義的項目，特別是公共衛生和教育領域的項目。因此，總額約為3.13億美元。¹⁵

官方數據與獨立數據存在差異。Maria Gabriela Sarmiento基於其博士研究所作的一項研究統計，瑞士已返還逾31億美元，其中向尼日利亞返還逾10億美元，向菲律賓返還6.84億美元，向巴西返還5.67億美元，向烏茲別克斯坦返還3.13億美元。她指出，目前沒有統一的官方登記冊記錄被凍結、被沒收和被返還的資產。¹⁶瑞士聯邦審計署早在2022年就批評稱，有關返還案件的資訊“非常零散且不完整”，當局對返還資金的使用情況缺乏全面了解，沒收裁決有時耗時超過十五年。它建議提高被凍結和被沒收資金使用情況的透明度。¹⁷

註釋

1. 1999年4月18日《瑞士聯邦憲法》第184條第3款和第185條第3款，SR 101。依第184條第3款第二句，條例必須有期限（“Verordnungen sind zu befristen”），https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/1/10/101-184-218.html 和 https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/1/10/101-185-219.html。 ↩
2. “Freezing, Forfeiture and Restitution of Illicit Assets of Politically Exposed Persons Abroad: New Regime Applicable as of July 1st, 2016”，Lexology簡報，https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=0961c38c-b139-4c25-ad88-333db2188d50。該簡報說明，新法取代了“阿拉伯之春”和烏克蘭危機期間所採用的憲法緊急措施。 ↩
3. 2010年10月1日《關於返還政治公眾人物非法所得資產的聯邦法》（RIAA），《聯邦法律彙編》（AS）2011 275，已由2015年12月18日《外國非法資產法》（FIAA）第31條廢止，FIAA於2016年7月1日生效，https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/1/19/196.1-31-34.html 和 https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/1/19/196.1-33-36.html。關於杜瓦利埃案，見F部分。 ↩
4. 2015年12月18日《外國非法資產法》（FIAA），SR 196.1，向《聯合國反腐敗公約》（UNCAC）資產追回工作組分發的非官方英文譯本，https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/WorkingGroups/workinggroup2/2016-August-25-26/V1605154e.pdf。 ↩
5. FIAA第1、3、4、6、14和15條，非官方英文譯本，https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/WorkingGroups/workinggroup2/2016-August-25-26/V1605154e.pdf。第16條保護瑞士當局以及善意取得權利的第三方的權利。 ↩
6. 聯邦外交部（FDFA），“Freezing of assets”，https://www.eda.admin.ch/en/freezing-of-assets。 ↩
7. FDFA，“Freezing of assets”，https://www.eda.admin.ch/en/freezing-of-assets，列有現行和已屆滿的凍結。2011年對利比亞的凍結已併入聯合國和歐盟（EU）的制裁機制。 ↩
8. 瑞士聯邦委員會，“Federal Council freezes any assets held in Switzerland by Nicolás Maduro”，2026年1月5日新聞稿，https://www.admin.ch/en/newnsb/4mdMVbqPTwY-5XoVHeNVP。 ↩
9. 瑞士聯邦委員會，“Over CHF 130 million from entourage of former Ukrainian President Yanukovych targeted in confiscation proceedings”，2023年2月15日新聞稿，https://www.admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-93078.html。該新聞稿強調，這些程序與2022年通過的對俄製裁無關。 ↩
10. FDFA，“Return of illicit assets of foreign politically exposed persons (PEPs)”，https://www.eda.admin.ch/en/restitution-of-illicitly-acquired-assets。 ↩
11. FDFA，“Switzerland’s Experience in Repatriating Illicitly Acquired Assets (PEP)”，非正式文件，https://www.eda.admin.ch/dam/fr/sd-web/vLXkW-zmgeBG/09-cas-de-restitution_en.pdf。該文件稱，“瑞士已向來源國返還約20億美元”。 ↩
12. 被盜資產追回倡議（StAR），Asset Recovery Watch數據庫，“Vladimiro Montesinos – Switzerland chapter”，https://star.worldbank.org/asset-recovery-watch-database/vladimiro-montesinos-switzerland-chapter。 ↩
13. Julia Crawford，“Is the Abacha accord a model for returning ‘dictator funds’?”，JusticeInfo.net，2018年3月8日，https://www.justiceinfo.net/en/36633-is-the-abacha-accord-a-model-for-returning-dictator-funds.html。 ↩
14. 瑞士聯邦委員會，“Restitution of illicit assets: Switzerland and Uzbekistan sign agreement”，2022年8月16日新聞稿，https://admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-89949.html。 ↩
15. 瑞士駐烏茲別克斯坦大使館，“Information on the ‘Agreement regarding the sharing of forfeited assets’ between the Swiss Federal Council and the Government of the Republic of Uzbekistan”，2025年2月，https://www.eda.admin.ch/countries/uzbekistan/en/home/news/news.html/content/countries/uzbekistan/en/meta/news/2025/February/restitution。 ↩
16. Maria Gabriela Sarmiento，“Switzerland: The Opaque World of Asset Recovery”（客座博客），UNCAC Coalition，2025年5月13日，https://uncaccoalition.org/switzerland-and-grand-corruption-the-opaque-world-of-asset-recovery。 ↩
17. SWI swissinfo.ch，“Swiss asset restitution strategy comes in for criticism”，2022年1月27日，https://www.swissinfo.ch/eng/politics/swiss-asset-restitution-strategy-comes-in-for-criticism/47296700。 ↩

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