議會、調查委員會與各主管機關的報告
2023年4月的特別會議
聯邦議會並未參與那個週末的各項決定。其財政代表團（由兩院議員組成的聯合機構）依照緊急程序，按該條例的要求事先批准了擔保信貸。兩院只能在事後，於2023年4月11日和12日召開的特別會議上處理此事。聯邦院批准了1090億瑞士法郎的承諾信貸，同時附加了以下要求：改革銀行法、分析資本要求以及限制獎金。國民院則因社會民主黨、綠黨和瑞士人民黨組成的不尋常聯盟而兩次否決了該信貸。左翼懷疑所承諾的改革能否兌現，右翼則出於原則反對為一傢俬人銀行提供國家擔保。1由於兩院未能達成一致，該信貸在形式上被拒絕。
這一否決對已作出的承諾並無法律效力。聯邦委員會於2023年4月19日表示，議會在辯論該信貸時所依據的前提是：否決不會影響聯邦對瑞士國家銀行（SNB）和UBS作出的緊急承諾；聯邦委員會認同這一法律意見。它承諾在今後的工作中最充分地考慮議會的立場。2這一事件暴露了瑞士緊急法的一個結構性弱點。財政代表團可以使聯邦承擔數倍於聯邦年度預算的金額，而兩院全體會議只能在事後表達不滿。因此，國民院的表決是一種政治表態。它表達了相當廣泛的民眾對這一解決方案的不安：該方案被表述為唯一可能的方案，並將國家的國際銀行業務集中於單一機構。
聯邦委員會還著手為這些措施提供普通法律依據。2023年9月6日，它通過了一份致議會的諮文，擬將緊急條例的相關條款轉入聯邦法律；同日，它廢止了該條例第6條第3款。3屆時，擔保本身已經終止，詳見下文。“太大而不能倒”（too-big-to-fail）制度的更廣泛立法改革，包括永久性的公共流動性支持機制，則通過另一單獨程序籌備，這是下一章的主題。
議會調查委員會
2023年6月8日，聯邦議會設立了議會調查委員會（Parlamentarische Untersuchungskommission，PUK），以審查聯邦委員會、聯邦行政部門以及其他受託執行聯邦任務的機構在緊急合併中的行為。此類委員會是瑞士議會監督最有力的工具，在聯邦國家的歷史上僅設立過寥寥數個。委員會由來自弗里堡的中間黨聯邦院議員Isabelle Chassot擔任主席。委員會共舉行45次會議，聽取了79人的陳述，分析了逾3萬頁文件，並於2024年12月20日發佈了報告。4報告本身的落款日期為2024年12月17日。5
委員會的核心結論將崩潰的責任歸於Credit Suisse自身。該銀行的管理層和董事會應對信任的喪失以及2023年3月演變為生存危機的那場危機負責。委員會未發現當局存在導致崩潰的不當行為。儘管如此，委員會對當局的評價在若干方面是批評性的。瑞士金融市場監管局（FINMA）對Credit Suisse進行了積極監管，但其干預收效甚微。委員會質疑反覆發出信函和評估的有效性，並建議更多地使用正式命令。它批評2017年的監管過濾器是對法律的擴張性解釋，掩蓋了母行的真實資本狀況。委員會認為，若無這些減免，Credit Suisse在2021年和2022年將無法滿足監管要求，本應受到更嚴厲的制裁。6
委員會還審查了自2011年以來“太大而不能倒”制度的發展。它認為，相關監管在2015年之前不斷推進，此後陷入停滯。其他主要金融中心在金融穩定理事會2016年提出建議後引入了公共流動性支持機制，而瑞士直到2022年春季才開始著手。聯邦財政部和聯邦委員會遷就了大型銀行對競爭力的關切；聯邦委員會在2015年至2021年間就該制度發佈的評估報告過於簡略，缺乏戰略性投入和國際比較。對於2023年3月的危機管理本身，委員會的評價是正面的。聯邦委員會和SNB行動有效，防止了國際蔓延。然而，2022年秋季的協調不足，聯邦委員會作為合議機構未能從財政部負責人處獲得充分資訊。7
委員會向聯邦委員會提出了二十項建議，並提交了六項審查請求（postulate）、四項動議和一項議會倡議。其建議涉及：正式監管命令的使用；FINMA與聯邦審計監督局在系統重要性銀行審計方面的協調；包含國際協調的危機準備；以書面形式記錄向聯邦委員會通報金融穩定威脅的情況；以及針對UBS、考慮其規模的監管制度。8聯邦委員會在報告發布當日即表示歡迎。它指出，委員會對當局的行動以及收購方案的選擇給予了積極評價，其結論在很大程度上印證了聯邦委員會在2024年4月10日銀行穩定報告中提出的措施。9
FINMA與聯邦委員會的評估
在委員會提交報告之前，當局已發佈了各自的分析。FINMA於2023年12月19日發佈的報告《Lessons Learned from the CS Crisis》描述了一段持續多年的密集監管關係。僅在2018年至2022年間，FINMA就開展了108次現場檢查，確認了382項需採取行動的事項，其中113項被列為高風險或關鍵風險。它還進行了43次初步調查，發出九次譴責，完成了針對該機構的十一項執法程序，並提出了十六項刑事舉報。FINMA的結論是，它已用盡了自身的選項和權力，但法律框架不足。它要求建立高級管理人員責任制度、獲得罰款權、制定更嚴格的公司治理規則，並加強執行恢復和處置計劃的工具。10FINMA已竭盡所能的說法受到一定程度的懷疑，尤其是因為議會委員會後來質疑該監管機構是否運用了其已有的權力。
由聯邦財政部設立的銀行穩定專家組於2023年9月1日提交了報告。11聯邦委員會的銀行穩定報告隨後於2024年4月10日發佈。12該報告提出了一攬子全面措施，以加強資本、流動性、監管和處置。其內容及後續立法工作將在下一章論述。就本章而言，只需指出，聯邦委員會、SNB、FINMA和議會委員會在一項基本診斷上趨於一致：此次崩潰源於一家銀行管理層的失敗，同時暴露了一個曾被視為世界上最先進之一的制度中存在的缺陷。
註釋
- swissinfo.ch，“Credit Suisse bailout: Swiss parliament complains in vain”，2023年4月，https://www.swissinfo.ch/eng/business/credit-suisse-bailout-swiss-parliament-complains-in-vain/48433824。該文引用了Keller-Sutter的話：當局當時“面對的是一位已經患上慢性病的病人”。 ↩
- 聯邦委員會，“Federal Council discusses outcome of extraordinary session”，2023年4月19日新聞稿，https://www.admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-94415.html。 ↩
- 聯邦財政部，“FAQ Credit Suisse”（前引），大事記。 ↩
- PUK報告摘要（前引），引言；Watson，2024年12月20日（前引）。 ↩
- 聯邦財政部，“UBS takeover of Credit Suisse”（前引），該文給出了委員會報告的這一日期。 ↩
- Watson，2024年12月20日（前引），關於責任、資本減免和制裁；PUK報告摘要（前引），關於FINMA的部分，涉及監管工具的有效性和監管過濾器。 ↩
- PUK報告摘要（前引），關於“太大而不能倒”制度的部分；Watson，2024年12月20日（前引）。 ↩
- Watson，2024年12月20日（前引），關於建議和議會工具的數量；PUK報告摘要（前引），建議部分。 ↩
- 聯邦委員會，“Bericht der Parlamentarischen Untersuchungskommission zur Credit Suisse: Der Bundesrat nimmt Stellung”，2024年12月20日新聞稿，https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen/bundesrat.msg-id-103689.html。 ↩
- FINMA，2023年12月19日新聞稿（前引），關於新權力的部分。 ↩
- 聯邦財政部，“FAQ Credit Suisse”（前引），大事記。 ↩
- 聯邦委員會，2024年12月20日新聞稿（前引），該新聞稿提及2024年4月10日的銀行穩定報告。 ↩
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