政要資金與被盜資產的返還

馬科斯：1986年的凍結

瑞士反洗錢法的發展，與另一條涉及被推翻統治者資產的實踐脈絡並行展開。這條脈絡的起點是費迪南德·馬科斯的倒台。1986年2月，執政二十年的馬科斯逃離菲律賓，前往夏威夷。數週之內即已查明，他及其親信在瑞士銀行持有鉅額資金。在瑞士信貸銀行（Kreditanstalt）提醒有人試圖提取資金之後，聯邦銀行委員會於1986年3月21日向各銀行發出初步警告。1986年3月24日，聯邦委員會下令對馬科斯的帳戶實施預防性凍結。¹其法律依據是《聯邦憲法》賦予聯邦委員會的權力，即為維護國家在對外關係中的利益而採取措施，這是一種始終存在爭議的緊急法。

凍結是一項政治行為，必須轉化為法律程序。菲律賓政府提交了刑事司法協助請求，這些請求在蘇黎世州、弗里堡州和日內瓦州執行。相關資產存放於瑞士銀行公司（Swiss Bank Corporation）的日內瓦和弗里堡分支以及蘇黎世的瑞士信貸銀行，戶名為若干基金會和公司，名稱諸如 Aguamina Corporation、Avertina 和 Vibur。²在蘇黎世州，主管機關是蘇黎世區檢察院（Bezirksanwaltschaft Zürich）。因此，此案將蘇黎世的刑事司法機關推到了本世紀規模最大的資產追回程序之一的中心。

1990年12月21日，聯邦最高法院批准移交銀行文件，並在原則上同意返還資產，但將資產的釋放以菲律賓作出終審判決為條件。菲律賓的訴訟程序拖延多年。1995年8月21日，蘇黎世區檢察官依據1995年8月14日的一份託管協議，下令將資產提前釋放至菲律賓國家銀行的一個託管帳戶。1997年2月20日，蘇黎世高等法院（Obergericht）撤銷了該決定。與此同時，議會以1996年10月4日的一部法律修訂了《聯邦國際刑事司法協助法》，新增第74a條，規定為沒收或返還目的移交資產。³

BGE 123 II 595：指導性判決

聯邦最高法院在1997年12月10日的判決中，准許提前移交馬科斯資產。法院認為，只要能夠確保有關沒收或返還的決定將在符合法治標準的程序中作出，提前釋放並非從一開始就被排除。法院為此附加了條件。菲律賓必須保證：有關沒收或返還的決定將由法院在符合《公民權利和政治權利國際公約》程序保障的程序中作出；被告以及資產名義持有人的程序權利將得到尊重；瑞士當局將定期獲知訴訟進展以及賠償受害人的措施。⁴

這一判決之所以重要，有兩個原因。其一，它確立了瑞士可以在請求國完成本國程序之前返還資產，前提是資產的犯罪來源顯而易見，且公正程序得到保障。其二，它將返還條件變成了一個法律問題。從此以後，每一次返還都涉及對請求國司法制度的評估，並且越來越多地涉及就返還資金用途達成協議。1998年6月，約6.83億瑞士法郎被轉至馬尼拉。2009年又轉出了約1000萬瑞士法郎的最後一筆款項。一位瑞士外交官後來承認，瑞士在資產追回中扮演的角色幾乎是偶然得來的。她用的說法是“wie die Jungfrau zum Kind”。⁵

阿巴查：對《反洗錢法》的考驗

薩尼·阿巴查將軍自1993年起統治尼日利亞，直至1998年6月去世。據估計，其政權挪用的國家資金超過22億美元。阿巴查死後，尼日利亞新政府請求瑞士提供司法協助。1999年，瑞士凍結了約140個帳戶上的約7億美元。另有單獨程序涉及約3.5億美元，這些資金因針對阿巴查之子的訴訟而在盧森堡等地被凍結。⁶

阿巴查案使各銀行的盡職調查成為關注焦點。2000年9月4日，聯邦銀行委員會發布了一份關於瑞士銀行中阿巴查資金的報告。該委員會審查了十九家銀行，這些銀行在1999年底共持有約6.6億美元，其中約1.15億美元此後已被釋放。委員會認定，Credit Suisse、Crédit Agricole Indosuez (Suisse)、Union Bancaire Privée 和 M.M. Warburg Bank (Schweiz)，以及 Credit Suisse 集團的兩家子公司 Bank Hofmann 和 Bank Leu 存在嚴重缺失。這些缺失包括對客戶關係的嚴重誤判、無視資金可能來源可疑的跡象，以及未將重要資訊向上級層層報告。委員會下令進行特別審計，並強調銀行在與來自尼日利亞這樣腐敗風險極高國家的客戶往來時，必須格外審慎。⁷涉事機構中有數家總部設在蘇黎世。對於 Credit Suisse 這家基亞索（Chiasso）年代瑞士信貸銀行的繼承者而言，這份報告痛苦地喚起了對1977年的記憶。

阿巴查資金的返還歷時數年。2003年12月完成了第一筆8500萬美元的轉賬，2004年4月又轉出2億美元。2004年8月，聯邦司法局下令返還其餘被凍結的資產。聯邦最高法院在2005年2月7日的裁決中確認，大部分資金顯然具有犯罪來源。2005年9月的2.9億美元以及2005年11月宣佈的1.7億美元兩筆後續轉賬，為第一章畫上了句號。位於巴塞爾的國際清算銀行（BIS）擔任中間人，將資金劃入尼日利亞中央銀行。聯邦司法局局長 Heinrich Koller 表示，瑞士是第一個依據官方決定返還阿巴查資金的國家。⁸Swissinfo 後來稱，約7億美元的返還是當時全球資產追回程序中返還金額最高的一次。⁹

返還本身也引發了爭議。非政府組織和世界銀行發現，部分資金被歸入在返還時已經完工的發展項目，Public Eye 則批評資金用途缺乏保障措施。¹⁰這些批評影響了第二次阿巴查資金返還。2014年12月，瑞士一家法院批准遣返更多阿巴查資產，此後瑞士、尼日利亞和世界銀行於2017年12月4日簽署了一份諒解備忘錄。備忘錄規定通過“國家社會安全網項目”（National Social Safety Net Project）返還3.21億美元，該項目為尼日利亞貧困和弱勢群體提供定向現金轉移支付。世界銀行監督資金的使用，民間社會組織則提供獨立監督。¹¹兩筆款項之間的對比顯示了這一實踐如何走向成熟：從中央銀行之間的轉賬，發展為有明確受益人並受到監督的項目。

蒙特西諾斯：一宗蘇黎世案件

弗拉迪米羅·蒙特西諾斯一案表明，《反洗錢法》正在按其設計意圖發揮作用。1990年至2000年間，蒙特西諾斯在阿爾韋託·藤森總統治下擔任秘魯情報機構首腦。2000年10月，隨著藤森政權的崩潰，瑞士各銀行向洗錢舉報辦公室報告了與蒙特西諾斯以及前武裝部隊司令尼古拉斯·德巴里·埃爾莫薩·里奧斯將軍有關的帳戶。相關資金被凍結，蘇黎世隨即啟動調查。¹²調查由蘇黎世區檢察官 Cornelia Cova 主持。這些資金主要來源於軍火採購佣金，據報道，蒙特西諾斯自1990年以來在武器交易中收取了百分之十八的佣金。¹³

2002年6月12日，蘇黎世當局決定將資金返還秘魯。2002年8月20日，7750萬美元被轉出，其中包括來自蒙特西諾斯帳戶的4950萬美元和來自埃爾莫薩·里奧斯將軍帳戶的2100萬美元，以及其他款項。聯邦司法局強調了瑞士與秘魯之間自2000年11月開始的高效合作，並將此案作為瑞士反洗錢法有效性的證明。¹⁴Swissinfo 稱，在此案中，瑞士是第一個通過本國沒收決定使資金遣返成為可能的國家，此後又於2006年、2017年和2020年返還了後續款項。¹⁵從銀行報告到沒收和返還，整個事件經過的正是1990年和1997年立法所創設的各項機構。報告義務使案件浮出水面，舉報辦公室將其移交檢察官，蘇黎世刑事司法機關則就沒收和返還作出決定。

杜瓦利埃與關於獨裁者資金的立法

並非每宗案件都如此順利。讓-克洛德·杜瓦利埃自1971年起統治海地，1986年逃往法國，他在瑞士存有價值數百萬瑞士法郎的資產。這些資產於2002年被凍結。由於海地國家無力進行符合司法協助所需標準的刑事訴訟，聯邦最高法院於2010年1月12日裁定，司法協助程序無法繼續進行。若無新的法律依據，這些資產本將被釋放給杜瓦利埃家族。¹⁶

議會對此的回應是2010年10月1日的《關於返還政治公眾人物非法資產的聯邦法》，即所謂的“Lex Duvalier”（杜瓦利埃法），該法於2011年2月1日生效。根據該法，當司法協助因來源國國家結構崩潰而失敗時，聯邦委員會可以凍結資產，並向聯邦行政法院申請沒收。該法還倒置了舉證責任，由資產持有人證明資產來源合法。¹⁷2013年9月，聯邦行政法院確認沒收杜瓦利埃資產。¹⁸“Lex Duvalier”後被2015年12月18日的《關於凍結和返還外國政治公眾人物所持非法資產的聯邦法》取代，後者於2016年7月1日生效。該法第17條規定，返還旨在改善來源國民眾的生活條件或加強該國的法治。¹⁹該法的適用屬於本書第I部分的內容。

註釋

1. swissinfo.ch，“Sperrung von Potentatengeldern: Der Fall Ferdinand Marcos war für die Schweiz ein Lehrstück”，https://www.swissinfo.ch/ger/schweizer-position/sperrung-von-potentatengeldern-der-fall-ferdinand-marcos-war-f%C3%BCr-die-schweiz-ein-lehrst%C3%BCck/91084790。該文指出國務秘書 Edouard Brunner 和 Cornelio Sommaruga 是這一決定的設計者，並討論了以1874年《聯邦憲法》第102條為依據的憲法基礎。 ↩
2. 聯邦最高法院，《聯邦最高法院判例彙編》（BGE）123 II 595，1997年12月10日，案件事實部分，https://www.servat.unibe.ch/Dfr/bge/c2123595.html。 ↩
3. BGE 123 II 595（同上），案件事實部分，援引1990年12月21日的早前判決 BGE 116 Ib 452。 ↩
4. BGE 123 II 595（同上）。根據判決摘要，被凍結資產連同應計利息約為19.6億美元。 ↩
5. swissinfo.ch，“Der Fall Ferdinand Marcos war für die Schweiz ein Lehrstück”（同上），關於1998年和2009年的轉賬以及外交官 Pascale Baeriswyl 於2016年所作的評論。 ↩
6. Public Eye，“Die Abacha-Gelder”，https://www.publiceye.ch/de/themen/archiv/potentatengelder/abacha-gelder。 ↩
7. 聯邦銀行委員會，新聞稿“Abacha funds at Swiss banks”，2000年9月4日，https://www.finma.ch/finmaarchiv/ebk/e/archiv/2000/pdf/neu14a-00.pdf。 ↩
8. swissinfo.ch，“Abacha-Gelder kehren nach Nigeria zurück”，2005年2月16日，https://www.swissinfo.ch/ger/leben-und-altern/abacha-gelder-kehren-nach-nigeria-zurueck/4362990，關於2003年和2004年的轉賬、2004年和2005年的決定以及 Heinrich Koller 的聲明；swissinfo.ch，“Schweiz schliesst Kapitel um Abacha-Gelder”，2005年11月2日，https://www.swissinfo.ch/ger/schweiz-schliesst-kapitel-um-abacha-gelder/4823362，關於2005年的轉賬以及國際清算銀行的角色。 ↩
9. swissinfo.ch，Sibilla Bondolfi 與 Ester Unterfinger，“Die grossen Fluchtgeldaffären in der Schweiz”，2022年4月5日，https://swissinfo.ch/ger/die-grossen-fluchtgeldaffaeren-in-der-schweiz/47376784。 ↩
10. Public Eye，“Die Abacha-Gelder”（同上）。 ↩
11. 世界銀行，“World Bank Monitoring of Repatriated Abacha Funds”，情況說明，2017年12月4日，https://www.worldbank.org/en/news/factsheet/2017/12/04/world-bank-monitoring-of-repatriated-abacha-funds；swissinfo.ch，“Switzerland to return $321 million to Nigeria”，2017年12月5日，https://swissinfo.ch/eng/abacha-funds_switzerland-to-return--321-million-to-nigeria/43728534。 ↩
12. 被盜資產追回倡議（StAR），“Vladimiro Montesinos (Switzerland chapter)”，https://star.worldbank.org/asset-recovery-watch-database/vladimiro-montesinos-switzerland-chapter。 ↩
13. swissinfo.ch，“Gewaschene Gelder zurück an Peru”，2002年8月20日，https://www.swissinfo.ch/ger/demografie/gewaschene-gelder-zurueck-an-peru/2882336。 ↩
14. swissinfo.ch，“Gewaschene Gelder zurück an Peru”（同上）。 ↩
15. swissinfo.ch，Bondolfi 與 Unterfinger，“Die grossen Fluchtgeldaffären”（同上）。StAR（同上）記載2020年返還了1630萬美元。 ↩
16. StAR，“Jean Claude ‘Baby Doc’ Duvalier (Switzerland chapter)”，https://star.worldbank.org/asset-recovery-watch-database/jean-claude-baby-doc-duvalier-switzerland-chapter。 ↩
17. swissinfo.ch，“‘Duvalier Law’ enters into force”，2011年2月1日，https://www.swissinfo.ch/eng/swiss-politics/duvalier-law-enters-into-force/29395684。 ↩
18. StAR，“Duvalier (Switzerland chapter)”（同上）。 ↩
19. 《關於凍結和返還外國政治公眾人物所持非法資產的聯邦法》（SRVG/FIAA），SR 196.1，第1、3、4、17、18和31條，https://www.lexfind.ch/tolv/258496/de。 ↩

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