1934年11月8日《聯邦銀行和儲蓄銀行法》

從草案到法律

在上述銀行倒閉事件的壓力下，立法工作於1932年和1933年正式啟動。Guex發現，早在1933年2月的銀行法第一份草案中，就已包含一條關於銀行保密的條款。聯邦當局應銀行家的要求加入了這一條款，而銀行家們則提交了大量意見，堅持要求對洩密行為施以刑事處罰。瑞士信貸銀行（Schweizerische Kreditanstalt）總經理、兩次世界大戰之間最具影響力的蘇黎世銀行家之一Adolf Jöhr曾於1932年1月寫道：維持儘可能嚴格的保密極為重要，若能依刑法懲處洩密行為，將是非常可取的。聯邦財政部部長Jean-Marie Musy早在1931年9月就向銀行家們保證，監管不會削弱保密，並警告說，如果存放在瑞士銀行的資本因官方監管而外逃，將給國民經濟造成巨大損害。¹

聯邦委員會於1934年2月初向議會提交了諮文。² 關於銀行保密，諮文著墨極少。Vogler指出，諮文論及這一主題的總共只有兩句話，這證明政府將保密條款視為對監管的一項技術性補充。³ Guex依據議會記錄，從另一角度得出了同樣的結論：銀行保密條款沒有引起任何辯論，在議會前階段和議會階段也未作任何值得一提的修改。他將左派的沉默部分歸因於社會民主黨人的擔憂——他們害怕對保密條款的攻擊會危及他們長期以來所爭取的監管。⁴

議會在1934年秋季會期完成了審議。1934年11月8日，國民院以119票對1票通過該法。聯邦院則一致批准。⁵ 沒有人提出全民公決請求。聯邦委員會於1935年3月1日使該法生效。聯邦銀行委員會於同年4月召開了成立會議。⁶ 最終表決近乎一致，這本身就說明了問題。經過三十年的屢次失敗，一次引人注目的救助、一家日內瓦銀行的倒閉，以及一份由銀行家們親自參與起草的草案，三者結合，促成了一項從社會民主黨人延伸到自由派的共識。

該法的內容

1934年的法律是一部目標適度的框架性法律。《瑞士歷史辭典》將其主要內容列為：關於銀行許可、組織和管理的一般原則；關於流動性以及自有資金與借入資金比率的規則；由獨立審計機構審計賬目的義務；為保護客戶人格權而引入銀行保密；以及設立聯邦銀行委員會。⁷ 這些內容中的每一項都值得簡要評述，因為它們共同確立了直至世紀末的瑞士銀行監管架構。

該法的適用範圍涵蓋銀行、私人銀行家和儲蓄銀行。州立銀行也被納入，但附有重要保留，以尊重擁有並擔保這些銀行的各州的責任。在這方面，聯邦與州的權力平衡在此後的歷次修訂中始終是一個反覆出現的議題。私人銀行家——即日內瓦和巴塞爾傳統中的無限合夥企業，在蘇黎世亦有其存在——與股份制銀行一同被納入同一法律，儘管他們對公司債務承擔的個人責任長期以來一直是他們對客戶的主要保障。

許可問題需要審慎對待，因為人們常常把現代的許可制度追溯投射到1934年。原法規定了銀行必須滿足的組織和管理條件，並賦予聯邦銀行委員會對不符合條件的機構採取行動的權力。而今天規範瑞士銀行業的那種全面許可要求——即銀行在開展業務之前須取得監管機構的許可，其管理人員須提供無可指摘的經營行為保證——直到1971年3月11日的修訂才得以引入。⁸ 現行第3條對此規則表述得十分明確：銀行開展業務須取得監管機構的許可，且在取得許可之前不得在商業登記簿上登記。⁹

1934年法律的核心是外部審計。每家銀行都必須由一家經聯邦銀行委員會認可的審計機構審查其年度賬目，其審計師須就該法的遵守情況作出報告，並將嚴重違規情況通知委員會。這一被瑞士文獻稱為“雙重監管體系”的構造，將大部分現場工作委託給私營審計機構，委員會則只保留少量人員，負責監督審計師，並在審計報告揭示問題時進行干預。它體現了銀行家們在1931年提出的要求，即監管不應由國家行政機關實施，同時又使聯邦能夠以一個規模不大的秘書處監管數百家銀行。這一原則延續至今：《銀行法》第18條仍然要求每家銀行指定一家經聯邦審計監督局許可的審計機構。而瑞士金融市場監管局也仍在很大程度上依賴這些機構。¹⁰

以現代標準衡量，審慎規則相當簡單。該法要求銀行的自有資金與其負債總額之間保持適當比率，其流動資產與短期負債之間保持適當比率，細節則留給實施條例規定。該法還要求銀行按照規定的結構公佈其年度賬目，較大的機構還須公佈中期資產負債表。公佈義務是一項具有持久意義的創新，因為它為存款人判斷其託付資金的機構提供了一個依據，儘管這一依據十分有限。瑞士國家銀行在1934年之前就已編制銀行統計數據，通過該法，它獲得了隨時要求任何銀行提交年度和中期資產負債表的法定權利。¹¹

原法的另外兩項特點反映了危機中的具體經驗。第一是一套針對陷入困境的銀行的延期償付和和解規則，使銀行可以在司法監督下獲得債務延期，並在不立即破產的情況下進行重組。第二是在破產中對5000法郎以下的儲蓄存款給予優先權，使小儲戶優先於其他債權人受償。¹² 這兩項工具在設計時都考慮到了人民銀行（Volksbank）和貼現銀行（Diskontbank）的命運。其目的在於避免重演1933年和1934年那種無序的倒閉，並保護社會民主黨人聲稱所代表的存款人。

該法還包含一項今天幾乎已被遺忘、但在20世紀30年代對瑞士國家銀行十分重要的規定。擬在國外發放大額貸款或進行大額投資的銀行必須事先通知國家銀行；如果該項交易與國家的貨幣政策或經濟利益相沖突，國家銀行可以提出異議。¹³ 這一規定體現了危機的一個教訓：幾乎摧毀數家大銀行的對德貸款，在發放時沒有徵詢過任何公共機關的意見。

聯邦銀行委員會

該法所創設的機構，比其任何實體規則都更為持久。聯邦銀行委員會是一個獨立機構，由聯邦委員會任命的成員組成，行政上隸屬於聯邦財政部，並由一個小型秘書處協助工作。其首任主席是前聯邦委員Edmund Schulthess，他於1935年離開政府；1925年他擔任經濟事務部部長時，曾親自起草了20世紀20年代那些失敗的銀行法案之一。¹⁴ 任命一位前政府成員，表明這一新機構將具有分量；而Schulthess在首次會議上的講話表明，其創立者將自身使命理解為既要控制銀行體系，同樣也要維護銀行體系。

委員會的權力起初是有限的。它可以發佈指示，要求銀行及其審計師提供資訊，責令糾正違規行為，並在萬不得已時請求撤銷銀行的經營權。它沒有自己的大型檢查機構，而是依賴經認可的審計師的報告。這一限制是有意為之的。它兌現了1931年對銀行家們作出的承諾，即監管將是溫和的，且不由國家行政機關實施，同時也使監管機構與受銀行保密保護的個別客戶檔案保持距離。委員會的工作人員及其官員本身也負有保密義務，而且，正如下一節所示，原第47條明確將銀行委員會的觀察員列入因違反職業保密而應受處罰的人員之中。委員會此後的歷史——它從這一不起眼的開端成長為國內最重要的經濟機構之一——將在第八節中加以追溯。

註釋

1. Guex，“Origins of the Swiss Banking Secrecy Law”（2000），論及1933年2月的草案和瑞士銀行家協會的意見，並引用了聯邦財政部檔案中Jöhr 1932年1月的信函和Musy 1931年9月的聲明。Guex還引用了聯邦主席Heinrich Häberlin的話，大意是公開或變相取消銀行保密將是致命的。 ↩
2. 1934年11月8日《聯邦銀行與儲蓄銀行法》（SR 952.0）序言，LexFind上2024年1月1日的合併版本，https://www.lexfind.ch/tolv/251813/de：“nach Einsicht in eine Botschaft des Bundesrates vom 2. Februar 1934”（BBl 1934 I 171）。 ↩
3. Vogler，Das Schweizer Bankgeheimnis（2005），第26頁（“In seiner Botschaft an das Parlament nahm der Bundesrat mit ganzen zwei Sätzen Bezug auf das Bankgeheimnis”）。 ↩
4. Guex，“Origins of the Swiss Banking Secrecy Law”（2000），第244頁（“關於銀行保密的條款沒有引起任何辯論，也未作任何值得一提的修改”）。 ↩
5. Vogler，Das Schweizer Bankgeheimnis（2005），第27頁（“Am 8. November 1934 wurde das Bankengesetz vom Nationalrat mit 119:1 Stimmen … verabschiedet”）。 ↩
6. Eidgenössische Bankenkommission，Jahresbericht 2008，關於委員會歷史的回顧，第18頁，https://www.finma.ch/de/~/media/finma/dokumente/dokumentencenter/myfinma/finma-publikationen/geschaeftsbericht/jb08_d_ebk.pdf。委員會的最後一份年度報告回顧了其於1935年銀行危機之後的創立，並引用了其首任主席1935年4月的就職講話。 ↩
7. Körner和Cassis，“Banken”，HLS（《瑞士歷史辭典》）（2006），該文將該法的聯邦干預定性為“適度的”，並記載審計此後將委託給獨立的信託公司（“die Buchprüfung, die fortan unabhängigen Treuhandgesellschaften zu übertragen war”）。 ↩
8. 《聯邦銀行與儲蓄銀行法》（SR 952.0），LexFind上2009年1月1日的合併版本，https://www.lexfind.ch/tolv/141675/de，第3條第2款c項（無可指摘的經營行為保證）的腳註：“Fassung gemäss Ziff. I des BG vom 11. März 1971, in Kraft seit 1. Juli 1971 (AS 1971 808 824 Art. 1; BBl 1970 I 1144)”。關於1971年3月11日的修訂（1971年7月1日生效）以及此前1969年3月21日關於外資控制銀行許可要求的聯邦決議（Bundesbeschluss），參見BGE 98 Ib 375（1972年10月13日），https://servat.unibe.ch/dfr/bge/b1098375.html。 ↩
9. 1934年11月8日《聯邦銀行與儲蓄銀行法》（《銀行法》，BankG），SR 952.0，截至2023年1月1日的合併版本，第3條第1款和第2款以及第18條第1款，經由Fedlex文本的轉載查閱，https://compare.coveredbondlabel.com/download-file/141。 ↩
10. 《聯邦銀行與儲蓄銀行法》（SR 952.0）第18條第1款，LexFind上2024年1月1日的合併版本，https://www.lexfind.ch/tolv/251813/de：銀行必須指定一家依2005年12月16日《審計監督法》第9a條第1款經聯邦審計監督局許可的審計機構，依2007年6月22日《金融市場監管法》（FINMASA，SR 956.1）第24條進行審計。 ↩
11. 瑞士國家銀行，1934年年度報告，第6頁，指出國家銀行“befugt ist, jederzeit und von jeder Bank Jahresbilanzen und besonders Zwischenbilanzen zu verlangen”，且銀行須應要求向其提供有關資產負債表的資訊；以及第18頁，引用“Bankstatistik 1933”，https://www.snb.ch/dam/jcr:f8ca1781-057d-491b-a082-cad9cc804656/annrep_1934_komplett.de.pdf。 ↩
12. 瑞士國家銀行，1934年年度報告（見上文），第18頁，指出《銀行法》保護瑞士的儲蓄，“indem die Spareinlagen bis zum Betrage von fünftausend Franken ein Konkursvorrecht vor den gewöhnlichen Forderungen”；聯邦最高法院，BGE 100 III 67，關於2004年以前版本的BankG第32條規定的銀行延期償付（Bankenstundung），其效力與普通和解延期償付相同，https://servat.unibe.ch/dfr/bge/c3100067.html。存款保護制度於2004年經過了大幅修訂。 ↩
13. 瑞士國家銀行，1934年年度報告（見上文），第5頁，關於銀行依1934年11月8日《聯邦銀行與儲蓄銀行法》在訂立或參與某些特定境外交易之前通知國家銀行的義務，以及國家銀行“mit Rücksicht auf die Landeswährung, die Gestaltung des Zinsfusses auf dem Geld- und Kapitalmarkt oder die wirtschaftlichen Landesinteressen”提出異議的權力。BankG第7條至第9條已由2003年10月3日《國家銀行法》附件第II 5項廢止，自2004年5月1日起生效，見LexFind上2006年12月27日的合併版本，https://www.lexfind.ch/tolv/141673/de。 ↩
14. Eidgenössische Bankenkommission，Jahresbericht 2008，第18頁，指明聯邦委員Schulthess為委員會首任主席，並引用其就職講話：這項任務並不容易，委員會必須竭盡全力維護瑞士銀行體系。關於1925年的提案，參見Vogler，Das Schweizer Bankgeheimnis（2005），第14頁。 ↩

僅供一般參考。本文不構成法律或稅務意見，不能替代針對個案的諮詢，亦不建立律師與客戶之間的委託關係。本文反映截至 十月 2026 的法律狀況。