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UBS案

Birkenfeld、美國參議院與跨境業務

使瑞士對美國的銀行保密制度土崩瓦解的那場調查，始於一個人。Bradley Birkenfeld是美國公民，曾在UBS日內瓦辦事處擔任私人銀行家。2007年，他帶著有關該行與美國客戶之間跨境業務的資訊，主動接觸了美國當局。他本人在該業務中所扮演的角色使他遭到刑事指控。2008年6月19日，他在美國佛羅里達州南區聯邦地區法院對合謀欺詐美國的罪名認罪。據美國司法部稱，他曾利用瑞士保險箱、在境外購置貴重物品以及虛假納稅申報等手段，協助一名美國億萬富翁房地產開發商將約2億美元資產隱匿於境外，並逃稅720萬美元。2009年8月21日，法院判處他四十個月監禁。1三年後，美國國稅局（IRS）向他發放了1.04億美元的舉報人獎金，這是該局舉報人計劃截至當時支付的最高金額。2一邊是監禁刑，一邊是如此規模的獎勵，二者同時出現，足以說明美國當局對他所提供資訊的重視程度。

Birkenfeld的披露使調查人員得以掌握UBS這項業務的架構。一個設在瑞士的私人銀行部門通過定期前往美國的客戶經理為美國客戶提供服務，而無論這些客戶經理還是該行，均未持有從事此類活動所需的美國牌照。許多客戶拒絕提交相關表格，而按照UBS於2001年接受的合格中介人制度，提交這些表格後其帳戶即須向美國國稅局申報。32008年7月1日，邁阿密的一名聯邦法官批准美國國稅局向UBS送達所謂的“John Doe傳票”，這是一種在涉嫌違反稅法者身份不明時使用的程序。該傳票要求提供可識別在瑞士UBS持有帳戶並選擇對美國國稅局隱瞞這些帳戶的美國納稅人的記錄。美國司法部援引Birkenfeld的陳述指出，UBS管理著美國客戶約200億美元的未申報帳戶。4

兩週後，即2008年7月17日，美國參議院常設調查小組委員會就避稅天堂銀行問題舉行聽證會。小組委員會主席、參議員Carl Levin稱，UBS為美國客戶開立了約1.9萬個帳戶，資產近180億美元，均未向美國國稅局申報。在聽證會上，UBS承諾，除非帳戶持有人披露這些瑞士帳戶，否則將予以關閉，並停止向美國客戶提供未申報的離岸帳戶。5同一場聽證會還審查了列支敦士登銀行LGT，該行的客戶數據已於當年早些時候落入德國當局之手，這一事件將在下文第六節中討論。兩案合在一起表明，美國當局此時已將離岸銀行保密視為頭等重要的執法問題。

美國的調查很快觸及UBS的領導層。2008年11月，佛羅里達州的一個聯邦大陪審團以合謀欺詐美國罪起訴了該行全球財富管理業務負責人Raoul Weil。6Weil曾於2002年至2008年領導該部門，此後多年一直留在瑞士，直至2013年在博洛尼亞度假時才被捕。在勞德代爾堡受審後，陪審團僅經過一個多小時的評議，便於2014年11月3日宣告他無罪。7他的無罪判決並未改變該行的結局，因為該行早在五年多以前就已了結了自身的案件。

延期起訴協議與瑞士金融市場監管局（FINMA）2009年2月18日的命令

到2009年初，UBS同時面臨兩場危機。如前一章所述，美國抵押貸款證券的損失以及2008年10月的救助方案削弱了其資本和流動性。與此同時，美國司法部正準備起訴該行本身。一旦被起訴，UBS將面臨喪失美國牌照和交易對手撤離的風險，而在瑞士當局看來，這可能足以摧毀該行。美國提出，任何和解均須以立即交出其帳戶與欺詐行為關聯最為明確的客戶身份為條件。瑞士法律不允許該行自願照辦，因為《瑞士銀行法》（BankA）第47條以及《瑞士刑法典》（SCC）關於經濟間諜的第273條禁止此類披露。依據1996年雙重徵稅協定提出的行政協助請求當時尚在處理之中，但要完成需耗時數月。

2009年2月18日，UBS在美國佛羅里達州南區聯邦地區法院與美國司法部簽訂了延期起訴協議。該行被指控以妨礙美國國稅局的方式合謀欺詐美國。該行承認，自2000年起曾協助美國納稅人隱匿帳戶，包括通過代名帳戶和虛設實體，並同意支付罰金、罰款、利息及賠償共計7.8億美元。UBS承諾立即提供部分美國客戶的身份和帳戶資訊，並停止為持有未申報帳戶的美國客戶提供跨境銀行服務。美國司法部記錄稱，僅在2004年，UBS的銀行家就前往美國約3800次，以推銷瑞士的保密服務。8

客戶數據之所以能夠在同一天送達華盛頓，完全是因為瑞士金融市場監管局（FINMA）下令交付。FINMA的命令以《瑞士銀行法》第25條和第26條為依據，即有關面臨破產威脅時採取保護措施的條款，並表示其行動旨在保護債權人和投資者的利益，維護瑞士金融體系的穩定。FINMA認為，在美國遭到刑事指控可能對UBS的流動性造成嚴重後果，最終危及其存續。FINMA同時公佈了其前身聯邦銀行委員會於2008年5月至12月進行的調查結果。調查發現，UBS個別員工接受了他們明知或應知並不反映客戶美國稅務身份的客戶聲明，且該行無視美國的牌照要求。FINMA認定該行嚴重違反了妥善經營的要求，但未發現證據表明高級管理層知悉欺詐行為。FINMA禁止UBS今後與居住在美國的私人客戶開展跨境業務。9

FINMA的新聞稿僅提及“有限數量的客戶數據”。據媒體報道，2009年2月被交出數據的客戶有數百名，swissinfo後來給出的數字是285名。10與正在接受調查的數以萬計的帳戶相比，這個數字很小。但其象徵意義卻相當重大，因為這是瑞士當局首次在行政協助和刑事司法協助程序之外，下令向外國交付客戶數據。在瑞士國內，這一命令普遍被視為外國勢力強加於瑞士的一種緊急避險行為。

該命令的合法性受到了法院的審查。2010年1月5日，聯邦行政法院裁定FINMA的行為違法。法院認為，《瑞士銀行法》並未為此次移交提供依據，FINMA也不能援引《聯邦憲法》賦予聯邦委員會的緊急權力。如果要援用緊急法，決定權應屬於政府。11FINMA提起上訴。2011年7月15日，聯邦最高法院撤銷了該判決，裁定該命令合法。法院認可FINMA是依據一般警察條款採取的最後手段，目的是在當時無法對UBS進行有序處置的情況下，避免對債權人和瑞士金融體系的運作造成迫在眉睫的危險。12聯邦最高法院的裁決終結了這一法律問題。但關於緊急權力、監管權限與民主監督三者關係的政治辯論仍在繼續，並延續到後來圍繞2023年Credit Suisse救助案的討論之中。

John Doe傳票與2009年8月的協定

延期起訴協議並未結束這場衝突。2009年2月19日，即和解達成的次日，美國在邁阿密提起民事訴訟，要求強制執行涵蓋約5.2萬個帳戶的John Doe傳票。UBS和瑞士政府辯稱，遵從該傳票將迫使該行觸犯瑞士法律規定的罪行，並侵犯瑞士主權。瑞士政府宣佈，必要時將向UBS發出命令，阻止交付數據。這一對峙可能迫使該行陷入兩難境地：要麼違反美國法院的命令，要麼觸犯瑞士刑法。13

這一爭端最終通過兩國政府之間的協定得以解決。2009年8月19日的協定自簽署之日起生效。美國承諾撤回旨在獲取約5.2萬名UBS帳戶持有人身份的John Doe傳票，作為交換，瑞士將依據雙重徵稅協定處理一項新的行政協助請求。美國國稅局於2009年8月31日提交了該請求。請求涉及約4450個帳戶，這些帳戶依據協定附件所界定的標準篩選，旨在涵蓋行為最為嚴重的案件。14美國司法部解釋稱，這些標準涵蓋銀行帳戶、證券託管帳戶以及通過離岸公司持有的帳戶，針對的是情節最為惡劣的案件。15

這項協定是一份非同尋常的文件。它允許在不列明帳戶持有人姓名的情況下提出協助請求，而是通過行為模式來識別他們，而按照瑞士當局以往對雙重徵稅協定的適用方式，這是不被允許的。聯邦委員會後來將其描述為一個特例，允許在不提供持有人姓名的情況下就約4450個帳戶請求資訊。16該協定在美國也產生了立竿見影的效果。截至2009年11月，已有超過1.47萬名美國納稅人依據美國國稅局的自願披露計劃主動申報，幾乎是10月份所報告人數的兩倍。美國司法部副部長David W. Ogden宣稱：“銀行保密和隱匿資產的時代已經結束。”17

聯邦行政法院與議會

在瑞士國內，該協定的執行遇到了法律障礙。2010年1月21日，聯邦行政法院就一名數據將被移交的帳戶持有人提起的試點案件作出裁決。法院認為，締約國之間的磋商協議可以解釋雙重徵稅協定，但不能對其進行補充或修改。1996年與美國簽訂的協定僅允許在“稅務欺詐及類似情形”下提供協助。法院認為，這一概念要求存在特殊的詭計、伎倆或精心編織的謊言，僅僅未提交某種表格（例如美國的W-9表格）並不足以構成。由於2009年8月的協定是作為未經議會批准的行政安排而締結的，它不能將協助範圍擴大到持續且嚴重的逃稅行為。18這一判決使4450份檔案中絕大部分的移交受到質疑，因為其中大多數涉及瑞士法律歸類為逃稅的那類案件。

聯邦委員會的應對之策是將該協定提升至條約層級。2010年3月31日，聯邦委員會批准了一份修訂該協定的議定書，議定書於同日在華盛頓簽署，聯邦委員會隨即將修訂後的協定提交議會。19隨後的議會辯論演變為一場圍繞國家與大銀行之間關係的角力。社會民主黨試圖將批准與徵收銀行家獎金稅掛鉤。瑞士人民黨起初以違法為由拒絕該協定，並要求舉行全民公決。經過數週的周旋，議會於2010年6月17日批准了該協定，並否決了將其提交任擇性全民公決的提案。在國民院，表決結果為81票贊成、63票反對、47票棄權。獎金稅提議被放棄後，瑞士人民黨也放棄了全民公決的要求。司法部長Eveline Widmer-Schlumpf稱這一結果是溫和政治力量的勝利，並警告說，若否決該協定，將招致美國在財政和行政方面的報復。20聯邦委員會確認，披露客戶數據已再無障礙。21

聯邦行政法院在2010年7月15日的另一項判決中，駁回了另一名UBS客戶對已獲批准協定的質疑，維持了該協定。聯邦稅務局在協定規定的期限內完成了對全部4450份檔案的審查。2010年11月15日，美國國稅局全面、最終地撤回了John Doe傳票。22此時，此案的實際意義已遠遠超出其直接對象。UBS事件表明：美國可以藉助瑞士銀行在美國境內的業務敞口觸及瑞士帳戶；瑞士法院會嚴格審查由此產生的各項措施；而在替代選項是與華盛頓直接對抗的情況下，議會最終甚至會批准具有追溯效力的協助範圍擴展。

註釋

  1. 美國司法部公共事務辦公室，“Former UBS Banker Sentenced to 40 Months for Aiding Billionaire American to Evade Taxes”，2009年8月21日，https://www.justice.gov/archives/opa/pr/former-ubs-banker-sentenced-40-months-aiding-billionaire-american-evade-taxes。法庭文件中確認該開發商為Igor Olenicoff。 ↩
  2. Robert W. Wood，“UBS’ Bradley Birkenfeld Gets $104 Million, Blows Doors Off IRS Whistleblower Program”，Forbes，2012年9月11日，https://www.forbes.com/sites/robertwood/2012/09/11/ubs-bradley-birkenfeld-gets-104-million-blows-doors-off-irs-whistleblower-program/。 ↩
  3. Securities and Exchange Commission v. UBS AG，2009年2月18日起訴狀，美國哥倫比亞特區聯邦地區法院，民事訴訟編號1:09-cv-00316，https://www.sec.gov/files/litigation/complaints/2009/comp20905.pdf：“Effective January 1, 2001, UBS entered into what was known as a Qualified Intermediary Agreement (‘QI Agreement’) with the Internal Revenue Service”，據此，UBS須確保其持有美國證券的美國跨境客戶要麼向美國國稅局披露其帳戶，要麼處置其美國證券。合格中介人制度允許外國銀行就其客戶持有的美國證券承擔預扣和申報義務。 ↩
  4. 美國司法部，“Federal Judge Approves IRS Summons for UBS Swiss Bank Account Records”，新聞稿08-584，2008年7月1日，https://www.justice.gov/archive/opa/pr/2008/July/08-tax-584.html。該新聞稿還提及美國納稅人申報超過1萬美元的外國帳戶的義務，以及對故意不遵守者處以最高達帳戶餘額50%的民事罰款。 ↩
  5. 美國參議院常設調查小組委員會，參議員Carl Levin的聲明，2008年7月25日，https://www.hsgac.senate.gov/wp-content/uploads/imo/media/doc/OPENINGLEVINCarlJuly2508.pdf。該聲明還記錄了列支敦士登LGT銀行拒絕出席聽證會。 ↩
  6. 美國司法部公共事務辦公室，“UBS Enters into Deferred Prosecution Agreement”，2009年2月18日，https://www.justice.gov/archives/opa/pr/ubs-enters-deferred-prosecution-agreement。 ↩
  7. “Ex-UBS executive Weil acquitted in tax probe”，swissinfo.ch，2014年11月3日，https://www.swissinfo.ch/eng/business/ex-ubs-executive-weil-acquitted-in-tax-probe/41096024。 ↩
  8. 美國司法部，“UBS Enters into Deferred Prosecution Agreement”，2009年2月18日（見上注）。文中引述稅務司代理助理總檢察長John A. DiCicco的話稱：“保密的面紗已被揭開。” ↩
  9. FINMA，“FINMA ermöglicht den Vergleich zwischen UBS und US-Behörden und gibt das Ergebnis der eigenen Untersuchung bekannt”，新聞稿，2009年2月18日，https://www.finma.ch/en/news/2009/02/mm-ubs-xborder-20090218/。 ↩
  10. “Court rules UBS data transfer to US illegal”，swissinfo.ch，2010年1月8日，https://www.swissinfo.ch/eng/business/court-rules-ubs-data-transfer-to-us-illegal/8038384。其他報道提及約255名客戶；FINMA未公佈確切數字。 ↩
  11. FINMA，“Comment on the Federal Administrative Court ruling on the furnishing of bank client data to the US authorities”，新聞稿，2010年1月8日，https://www.finma.ch/en/news/2010/01/mm-entscheid-bvger-20100108。FINMA強調，法院既未審查、也未質疑其對UBS及金融穩定所受威脅的評估。 ↩
  12. FINMA，“UBS-Kundendaten: Bundesgericht bestätigt Entscheid der FINMA”，新聞稿，2011年7月15日，https://www.finma.ch/en/news/2011/07/mm-bg-urteil-20110715/。 ↩
  13. 該民事強制執行訴訟提交至美國佛羅里達州南區聯邦地區法院邁阿密分庭（United States v. UBS AG, Case No. 09-20423-CIV-Gold）。瑞士政府提交了反對強制執行的法庭之友意見書，並附有2009年4月29日的外交照會：legalanthology.ch，“U.S.A. Petitioner vs. UBS AG – Amicus brief of Government of Switzerland”，https://www.legalanthology.ch/usa-petitioner-vs-ubs_2009/。 ↩
  14. 聯邦司法局，“UBS case”，https://www.bj.admin.ch/bj/en/home/wirtschaft/fallubs.html。 ↩
  15. 美國司法部，“Justice Department & IRS Announce Results of UBS Settlement & Unprecedented Response in Voluntary Tax Disclosure Program”，2009年11月17日，https://justice.gov/opa/pr/justice-department-irs-announce-results-ubs-settlement-unprecedented-response-voluntary-tax。 ↩
  16. 聯邦委員會，Amts- und Rechtshilfe in Steuersachen – Gleichbehandlung，2013年12月18日報告，https://www.efd.admin.ch/dam/de/sd-web/DbySDzvMz1UW/amts-_und_rechtshilfeinsteuersachengleichbehandlung-de.pdf。 ↩
  17. 美國司法部，“Justice Department & IRS Announce Results of UBS Settlement”（見上注）。 ↩
  18. 聯邦行政法院，2010年1月21日第A-7789/2009號判決，收錄於BVGE 2010/7，https://entscheide.weblaw.ch/cache.php?link=bvge-2010-7&sel_lang=de。 ↩
  19. 聯邦司法局，“UBS case”（見上注）。 ↩
  20. “UBS deal sealed by parliament”，swissinfo.ch，2010年6月17日，https://www.swissinfo.ch/eng/swiss-politics/ubs-deal-sealed-by-parliament/9112878。 ↩
  21. 聯邦委員會，“Parliament approves UBS Agreement”，新聞稿，2010年6月17日，https://www.admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-33742.html。 ↩
  22. 聯邦司法局，“UBS case”（見上注）。 ↩

僅供一般參考。本文不構成法律或稅務意見，不能替代針對個案的諮詢，亦不建立律師與客戶之間的委託關係。本文反映截至 十月 2026 的法律狀況。

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