對抗的年代：2008年至2013年
列支敦士登與Zumwinkel案
衝突始於瑞士境外。2008年2月14日，德國檢察官以涉嫌通過列支敦士登的一家基金會逃稅約100萬歐元為由，搜查了德國郵政股份公司（Deutsche Post AG）首席執行官Klaus Zumwinkel的住所和辦公室。搜查是在電視攝像機前進行的，Zumwinkel在數日之內即辭職。證據來自一個數據載體，系列支敦士登王室所擁有的銀行LGT的一名前僱員出售給德國聯邦情報局（Bundesnachrichtendienst，BND）的。據報道，這筆從聯邦財政部資金中支付的款項為420萬歐元。調查範圍擴大到數百名德國納稅人。12009年1月，Zumwinkel被判逃稅罪，獲判兩年有期徒刑緩期執行，並處100萬歐元罰金。2
列支敦士登案為此後的一切確立了模式。它表明，一個外國金融中心的保密制度可以被一名能夠接觸客戶數據的內部人員和一個願意付錢的買家所打破。它表明，德國國家願意充當這個買家。它還首次檢驗了此後數年中佔據主導地位的法律問題：德國法院能否使用在國外通過犯罪行為獲取、並以公帑購買的數據。答案由聯邦憲法法院於2010年11月作出，下文將予以討論。對蘇黎世而言，教訓是立竿見影的。每一家擁有德國客戶的瑞士銀行都不得不自問，其客戶檔案是否安全。隨後幾年的事實表明，其中有好幾家並不安全。
Steinbrück、鞭子與騎兵
在搜查Zumwinkel之後的幾個月里，政治氣氛迅速惡化。2008年秋季的金融危機加劇了針對避稅天堂的國際運動，而其在歐洲最直言不諱的代言人成了德國財政部長Peer Steinbrück。2008年10月，他說對瑞士不僅要用胡蘿蔔，也要用鞭子。2009年3月，在二十國集團會議召開之前，他將經濟合作與發展組織（OECD）黑名單的威脅比作騎兵，將瑞士比作印第安人，稱後者只需知道騎兵存在，事情就會開始有所進展。3
瑞士的反應十分激烈。外交部長Micheline Calmy-Rey稱這些比喻不可接受，具有攻擊性和侮辱性。基督教民主人民黨的議員們則以國家社會主義時期作比予以回擊。瑞士社會民主黨主席Christian Levrat向Steinbrück本人所屬政黨的領導層抱怨說，這種言辭適得其反。4這些言論恰好發生在聯邦委員會於2009年3月13日決定採納OECD關於應請求交換資訊的標準的那些日子里，G.III章對這一決定有所描述。因此，許多瑞士人將3月13日的讓步視為向德國壓力的屈服，儘管其直接原因在於與美國就UBS產生的爭端。
Steinbrück的言辭在瑞士人心目中的德國形象上留下了持久的印記。一年後，德國經濟部長Rainer Brüderle在德國—瑞士商會上發出了和解甚至親切的聲音，他說所有或幾乎所有德國人都想住在瑞士。但在實質問題上，他堅持德國的立場，即瑞士對稅務欺詐與逃稅的區分令人惱火且難以理解，並將在不披露身份的情況下對未申報的德國資產徵收統一稅的做法斥為出售贖罪券而予以拒絕。5兩年後，當德國反對派用贖罪券的比喻來反對預扣稅協定時，這一說法再次出現。
稅務光盤
德國施壓的決定性手段是購買被盜數據。2010年1月底，有消息稱一名線人以250萬歐元的價格向德國當局兌售一個數據載體，其中包含一家瑞士銀行約1400名德國客戶的資訊，稅務機關預計可從中獲得超過1億歐元的額外收入。2010年2月1日，總理Angela Merkel宣佈，就目標而言，如果這些數據具有相關性，德國就應當取得這些數據。財政部長Wolfgang Schäuble持相同立場，並援引列支敦士登案作為先例。6瑞士政府抗議稱，購買贓物的國家使自己成為犯罪的共犯，但購買仍照常進行。這些數據來自Credit Suisse，由北萊茵—威斯特法倫州購得，該州的稅務調查人員在隨後幾年中成為瑞士銀行數據最知名的買家。7
德國的聯邦制結構使這一切成為可能。由於德國的稅收徵管屬於各州的事務，每個州自行決定是否購買向其兌售的數據。北萊茵—威斯特法倫州自2010年起由社會民主黨和綠黨組成的聯合政府執政，財政部長為Norbert Walter-Borjans，該州最為系統地推行了這一做法。2012年9月，該州政府表示，其共以900萬歐元購買了六個數據載體，這些數據載體記錄了約7000名投資者的帳戶，由此引發的調查和自願披露在全國範圍內帶來了超過30億歐元的收入，其中25億歐元來自自願披露。僅在北萊茵—威斯特法倫州，就有約6700名未申報資金的持有人提交了自願披露。針對兩家瑞士銀行的德國子公司協助逃稅的訴訟又帶來了2億歐元的罰款。8到2016年，該州自2010年以來已購得十一個數據載體，由此引發了超過2.3萬份涉及瑞士帳戶的自願披露，為該州帶來了12億歐元的額外收入，在全國範圍內帶來了約60億歐元的額外收入。9
銀行也付出了代價。針對銀行員工協助和教唆逃稅的刑事訴訟，通過依據《違反秩序法》（Gesetz über Ordnungswidrigkeiten，OWiG）第30條支付鉅額款項而告終，該條允許因公司管理層實施的違法行為而對公司處以罰款。Credit Suisse於2011年9月同意支付1.5億歐元，以了結杜塞爾多夫檢察官的訴訟程序。Julius Bär此前已於2011年春季支付了5000萬歐元。UBS於2014年跟進，與波鴻檢察官達成了約3億歐元的和解。其他瑞士銀行也達成了類似安排，其中包括2015年的巴塞爾州銀行（Basler Kantonalbank）和2016年的蘇黎世州銀行（Zürcher Kantonalbank）。10對銀行而言，這些付款了結了機構在德國的過往。對其客戶而言則不然。檢察官利用在銀行訴訟程序中收集到的資訊追究個別納稅人的責任，而這些和解則加大了其餘客戶糾正自身狀況的壓力。
聯邦憲法法院與被盜數據的使用
這一法律問題在一宗源於列支敦士登數據的案件中得到了回答。波鴻檢察院轄區內的一對夫婦對依據出售給BND的數據而下令對其住所進行的搜查提出異議。他們主張，這些數據的獲取違反了列支敦士登刑法，情報機構違反情報職能與警察職能相分離的原則將其轉交，且其使用違反了國際法。在2010年11月9日的裁定（2 BvR 2101/09）中，聯邦憲法法院第二審判庭第一合議庭拒絕受理該憲法訴願，認為其部分不可受理，其餘部分理由不成立。11
法院的論證基於德國的既定學說，即程序違法並不自動導致證據使用禁止（Beweisverwertungsverbot）。證據是否可以使用，須通過權衡個案情況，特別是違法行為的性質和嚴重程度來決定。原則上，只有在嚴重的、故意的或任意的程序違法中，即法治保障被系統性地無視的情況下，才會產生使用禁止。法院也認為不存在要求排除這些數據的國際法違反情形，因為根據相關條約，私人線人的行為不能歸咎於德國。在此背景下，刑事法院依據這些數據來確立搜查所需的初始嫌疑（Anfangsverdacht），在憲法上無可非議。12
這一裁定的範圍比其政治效果所顯示的要窄。它僅涉及使用這些數據來證明搜查的正當性，而不涉及在審判中將其用作證據，也沒有裁定購買行為本身是否合法。然而，其實際資訊是明確無誤的。德國檢察官可以依據所購數據啟動訴訟程序並搜查住所，而德國法院不會排除此類數據，除非國家本身的行為無視了法治。對蘇黎世的銀行而言，這一裁定意味著在德國沒有任何法律障礙會阻止下一次購買。對其客戶的保護此時完全取決於銀行自身數據的安全性，以及瑞士國家威懾賣家的意願。
瑞士的回應：刑法、逮捕令與間諜活動
瑞士以其刑法手段回應這些購買行為。《瑞士刑法典》（SCC）第273條懲處經濟情報活動（wirtschaftlicher Nachrichtendienst）：任何人為使外國官方機構、外國組織或私營企業得以獲取製造秘密或商業秘密而設法獲取該秘密，或者使上述各方得以獲取該秘密的，即構成危害國家罪。由於銀行客戶數據屬於此意義上的商業秘密，向外國稅務機關出售此類數據完全屬於該條款的適用範圍。第271條禁止在瑞士領土上為外國實施非法行為，《瑞士銀行法》（BankA）第47條保護銀行保密，二者共同完善了這一框架。G.III章從必須遵守這三項條款的顧問和員工的角度對其進行了考察。13瑞士檢察官只要能夠查明數據賣家的身份，就會對其進行追訴，而2012年的事件表明，他們也準備追訴買家。
衝突在2012年春季達到頂峰，當時正值預扣稅協定的批准程序進行之中。2012年4月初，有消息稱瑞士當局已對北萊茵—威斯特法倫州的三名稅務調查人員發出逮捕令。他們因參與2010年2月購買Credit Suisse數據而涉嫌協助和教唆經濟情報活動及違反銀行保密；該次購買花費超過250萬歐元，據報道帶來了約9億歐元的收入。德國稅務官員工會主席Thomas Eigenthaler稱，這些逮捕令是企圖恐嚇德國政界，因為瑞士擔心計劃中的稅務協定會失敗。一名社會民主黨預算發言人稱之為不友好的行為，綠黨領袖Jürgen Trittin則指責瑞士將稅務調查人員定罪，而Schäuble卻在一旁鼓掌。聯邦財政部長本人則保持鎮定，否認逮捕令與協定之間存在任何關聯。14這些逮捕令沒有產生實際效果，因為這幾名調查人員並未前往瑞士，而德國也不會引渡其官員。然而，其象徵性效果相當可觀。在德國，它們證實了一個保護逃稅者的國家形象。而瑞士的觀察者則認為，這證實了他們心目中一個購買贓物的鄰國形象。
瑞士國家也採取了秘密行動。2017年，有消息稱瑞士聯邦情報局（Nachrichtendienst des Bundes，NDB）曾僱用一名瑞士前警察Daniel M.，以收集參與購買數據的北萊茵—威斯特法倫州稅務調查人員的資訊。他在德國被捕後供認不諱，美因河畔法蘭克福高等地區法院於2017年11月9日以間諜罪判處他一年零十個月有期徒刑，緩期執行，並處4萬歐元罰金。根據訴訟程序，他曾編制德國稅務調查人員的檔案，並試圖在北萊茵—威斯特法倫州稅務機關內部安插一名線人，目的是建立一個針對未來數據購買的預警系統。15此案令兩國政府都頗為難堪。它表明，在兩國談判條約之際，瑞士情報機構曾將德國稅務機關視為目標。而此案曝光之時，其所涉及的衝突早已因過渡到自動資訊交換而解決多年。
議會得出了自己的結論。自2015年7月1日起生效的《瑞士銀行法》第47條修訂，將刑事責任擴大到披露他人違反銀行保密而向其透露的秘密、或為自己或他人利益利用此類秘密的人，並提高了對謀求金錢利益者的刑罰。16該條款針對的是德國的購買行為所催生的被盜數據市場。然而，到其生效之時，這一市場已基本枯竭，因為自動資訊交換即將使這些數據變得毫無價值。
註釋
- Wikipedia（英文），“2008 Liechtenstein tax affair”，https://en.wikipedia.org/wiki/2008_Liechtenstein_tax_affair，關於2008年2月14日的搜查、線人Heinrich Kieber、420萬歐元的付款以及嫌疑人數量，該文稱約為600至700人。由於無法查閱2008年2月的新聞報道，在此僅作參考引用。 ↩
- Wikipedia（英文），“Klaus Zumwinkel”，https://en.wikipedia.org/wiki/Klaus_Zumwinkel。該文記載了2009年1月的定罪、兩年緩刑以及100萬歐元的罰金。 ↩
- “Steinbrück peitscht, die Schweiz spioniert”，swissinfo.ch，2017年5月5日，https://www.swissinfo.ch/ger/wirtschaft/analyse_spion-im-dienst-ihrer-majestaet/43160522，該文引用了上述兩段言論，並將其時間分別定為2008年和2009年。 ↩
- “Streit mit der Schweiz: Peer Steinbrück als hässlicher Deutscher”，Der Tagesspiegel，2009年3月，https://www.tagesspiegel.de/politik/streit-mit-der-schweiz-peer-steinbrueck-als-haesslicher-deutscher/1476442.html，該文報道了Calmy-Rey、基督教民主人民黨（CVP）議員Thomas Müller和Bruno Frick以及社會民主黨（SP）主席Christian Levrat的反應，以及抵制德國汽車的呼籲。 ↩
- “Nach schrillen Drohungen wieder versöhnliche Töne”，swissinfo.ch，2010年6月24日，https://www.swissinfo.ch/ger/schweizer-politik/nach-schrillen-drohungen-wieder-versoehnliche-toene/9169380。 ↩
- “Auch Schäuble für CD-Kauf: Merkel kauft Steuersünder”，taz，2010年2月2日，https://taz.de/Auch-Schaeuble-fuer-CD-Kauf/!5148374/，該文引用了Merkel的表態“Vom Ziel her sollten wir, wenn diese Daten relevant sind, in den Besitz dieser Daten kommen”，並報道了價格、客戶數量和預期收入。 ↩
- Haufe，“Schweiz: Haftbefehle gegen deutsche Steuerfahnder sorgen für Empörung”，2012年4月，https://www.haufe.de/steuern/steuerwissen-tipps/schweiz-haftbefehle-gegen-deutsche-steuerfahnder-sorgen-fuer-empoe_170_75484.html，該文指出北萊茵—威斯特法倫州於2010年2月購買的數據載體包含Credit Suisse德國客戶的資訊。 ↩
- 北萊茵—威斯特法倫州，新聞稿，“Steuer-CDs sind das wirksamste Instrument gegen Steuerhinterzieher”，2012年9月21日，https://www.land.nrw/pressemitteilung/steuer-cds-sind-das-wirksamste-instrument-gegen-steuerhinterzieher。該部長表示，遠超過一半的數據集已被證明具有價值。 ↩
- “Zahl der Selbstanzeigen bricht ein”，Legal Tribune Online，援引Handelsblatt對各州財政部所作的調查，https://www.lto.de/recht/nachrichten/n/steuerhinterziehung-zahl-selbstanzeigen-bricht-ein-reform-umfrage。 ↩
- Credit Suisse的和解在G.III章中有所描述並附有出處。Moneycab，“CS wendet Steuerverfahren in Deutschland ab”，2011年9月19日，https://www.moneycab.com/?p=1130517（Credit Suisse 1.5億歐元，Julius Bär於2011年春季支付5000萬歐元）；Salzburg24，“Rekordstrafe für UBS in deutschem Steuerverfahren”，2014年7月，https://www.salzburg24.at/s24-archiv/rekordstrafe-fuer-ubs-in-deutschem-steuerverfahren-art-53912（與波鴻檢察院達成約3億歐元的和解）；finews.ch，“ZKB zieht Strich unter Steuerstreit mit Deutschland”，https://www.finews.ch/news/banken/25667-zkb-einigung-steuerstreit-deutschland-koeln-busse（蘇黎世州銀行（ZKB）於2016年12月27日與科隆檢察官達成570萬歐元的和解，巴塞爾州銀行於2015年支付3900萬歐元）。 ↩
- Bundesverfassungsgericht，2010年11月9日裁定，2 BvR 2101/09，https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2010/11/rk20101109_2bvr210109.html。 ↩
- Bundesverfassungsgericht，2010年11月9日裁定（同前引），第44–45段關於權衡標準以及嚴重、故意或任意違法的例外情形，第51–52段關於國際法，第60段關於初始嫌疑。法院第109/2010號新聞稿以“Verfassungsbeschwerde gegen die auf Daten aus Liechtenstein (‘Steuer-CD’) gestützte Anordnung einer Wohnungsdurchsuchung erfolglos”為題對該裁定作了概述。 ↩
- 1937年12月21日《瑞士刑法典》（SR 311.0）第273條，文本見https://www.droit-bilingue.ch/de-en/3/31/311.0-273-336.html，規定處三年以下自由刑或罰金刑，情節嚴重的，處一年以上自由刑。第271條見https://www.droit-bilingue.ch/de-en/3/31/311.0-271-334.html。G.III章對上述條款進行了討論。 ↩
- “Schweiz: Haftbefehle gegen deutsche Steuerfahnder sorgen für Empörung”，Haufe，2012年4月，https://www.haufe.de/steuern/steuerwissen-tipps/schweiz-haftbefehle-gegen-deutsche-steuerfahnder-sorgen-fuer-empoe_170_75484.html。 ↩
- “Spionageprozess: Schnelles Ende ohne Schrecken”，Handelsblatt，2017年11月9日，https://www.handelsblatt.com/finanzen/steuern-recht/recht/spionageprozess-schnelles-ende-ohne-schrecken/20561376.html。 ↩
- F.II章描述了第47條的歷次修訂並附有出處。關於擴展版本於2015年7月1日生效：medialex，“Die Verwendung von Bankdaten durch Medienschaffende”，2022年7月8日，https://medialex.ch/2022/07/08/die-verwendung-von-bankdaten-durch-medienschaffende/（“Mit Wirkung ab 1. Juli 2015 wird seither auch bestraft, wer ›ein ihm nach Buchstabe a offenbartes Geheimnis weiteren Personen offenbart oder für sich oder einen anderen ausnützt‹”）。 ↩
僅供一般參考。本文不構成法律或稅務意見，不能替代針對個案的諮詢，亦不建立律師與客戶之間的委託關係。本文反映截至 十月 2026 的法律狀況。